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貴州環(huán)評向您介紹：如何讓規劃環(huán)評更好發(fā)揮作用

影響規劃環(huán)評有效性的主要原因

第一，項目、規劃先行，規劃環(huán)評未能“早期介入”。自《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》頒布實(shí)施以來(lái)， 在各級環(huán)保部門(mén)的大力推動(dòng)下，全國各地已逐步加強了規劃環(huán)評工作。但是各地規劃環(huán)評的執行率仍然不高，先上項目（規劃）、再做規劃環(huán)評的現象依舊突出。大量規劃未經(jīng)環(huán)評就被批準或頒布、實(shí)施，規劃環(huán)評未能“早期介入”，由于錯過(guò)了“預防”的關(guān)鍵時(shí)段， 項目和規劃未充分考慮區域環(huán)境、資源承載及區域空間管控的要求，進(jìn)而出現區域環(huán)境質(zhì)量下降，敏感生態(tài)空間被侵占等問(wèn)題。此時(shí)，規劃已經(jīng)批復，環(huán)評提出的優(yōu)化調整建議難以再被規劃編制單位采納，給規劃環(huán)評工作帶來(lái)較大困難。

第二，規劃環(huán)評技術(shù)方法不夠完善，部分評價(jià)隊伍專(zhuān)業(yè)性不足，導致評價(jià)成果質(zhì)量不高。已經(jīng)開(kāi)展的規劃環(huán)評，工作成果的質(zhì)量也存在問(wèn)題。由于規劃包含的內容較多、涉及的時(shí)空尺度較大，并且具有很強的不確定性，因此，規劃環(huán)評的復雜性要遠遠高于項目環(huán)評。在這種情況下，要科學(xué)預測規劃實(shí)施可能帶來(lái)的環(huán)境影響，需要強大的技術(shù)力量和先進(jìn)的技術(shù)方法。然而，目前對于規劃環(huán)評的核心技術(shù)方法，如資源環(huán)境承載力分析，尚無(wú)成熟的理論和方法體系， 從不同方法和指標得出的結論差距較大；對于產(chǎn)業(yè)布局的空間合理性評價(jià)，普遍缺少基于GIS（地理信息系統）的分析，提出的調整建議不準確，缺乏指導性和說(shuō)服力。

第三，許多從事規劃環(huán)評的機構，其主要業(yè)務(wù)是建設項目環(huán)境影響評價(jià)，難以跳出項目環(huán)評思維模式的束縛，對規劃環(huán)評的主要成果“三線(xiàn)一單”（生態(tài)紅線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、負面清單）的理解不到位，導致有些規劃環(huán)評報告雖然明確設置了“三線(xiàn)一單”的章節，但工作重點(diǎn)仍放在了針對各具體規劃項目、各環(huán)境要素的評價(jià)結論上，而沒(méi)有提出規劃范圍內生態(tài)紅線(xiàn)設置要求、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)要求和資源利用上線(xiàn)要求，規劃項目的負面清單也往往照搬照抄產(chǎn)業(yè)政策名錄，沒(méi)有建立評價(jià)成果與環(huán)境影響預測工作的因果關(guān)系，報告前后脫節，“兩張皮” 現象嚴重，工作質(zhì)量不盡如人意。

增強規劃環(huán)評有效性的做法

第一，強化回顧性評價(jià)和評價(jià)全過(guò)程互動(dòng)倒逼區域整改及規劃修編，彌補未能“早期介入”的硬傷。對于一些由于歷史原因，已歷經(jīng)多年的開(kāi)發(fā)歷程，規劃環(huán)評未能“早期介入”的情況，可采取以下幾個(gè)做法：

首先，針對區域現有環(huán)境問(wèn)題，強化區域規劃開(kāi)發(fā)回顧性調查和評價(jià)。分析現有產(chǎn)業(yè)以及園區建設對大氣、水環(huán)境、生態(tài)、風(fēng)險等影響，深入分析規劃區域內生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化趨勢以及與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系， 識別區域發(fā)展的環(huán)境壓力，基于現有環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境目標，在空間管制、總量管控和環(huán)境準入等方面提出明確的、有針對性的規劃優(yōu)化調整建議和環(huán)保對策措施來(lái)還清現有環(huán)境問(wèn)題欠賬。

其次，針對規劃存在問(wèn)題，強化評價(jià)全過(guò)程互動(dòng)， 促進(jìn)規劃修編。在評價(jià)過(guò)程中，與規劃編制單位積極配合，就規劃的發(fā)展定位、目標，產(chǎn)業(yè)結構、規模、布局，基礎設施建設、環(huán)境管理指標體系、環(huán)保對策措施、環(huán)境管理要求等各個(gè)方面進(jìn)行多次全過(guò)程的互動(dòng)溝通，并建議規劃單位進(jìn)行規劃修編，擺正戰略轉型發(fā)展思路，為規劃區域能夠適應和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，走適度發(fā)展的可持續道路奠定堅實(shí)的基礎。

第二，要堅持“三線(xiàn)一單”為規劃環(huán)評核心工作目標，提高工作成果質(zhì)量?！叭€(xiàn)一單”是強化區域空間、總量、準入的直接有效手段，是開(kāi)展規劃環(huán)評的核心工作目標。規劃環(huán)評報告的規劃分析、現狀調查、環(huán)境影響識別、預測、評價(jià)及環(huán)境承載力分析等工作均圍繞此展開(kāi)，規劃調整建議、環(huán)境管理要求均以“三線(xiàn)一單”為約束條件提出，使整個(gè)報告要內在邏輯比較清晰，成為一個(gè)有機整體，盡量避免報告前后脫節， 為了評價(jià)而評價(jià)的問(wèn)題。

針對“三線(xiàn)一單”的制定工作，可采取以下做法：

首先是空間管控方面，綜合考慮區域的環(huán)境敏感區分布和區域各類(lèi)規劃要求，同時(shí)基于區域的環(huán)境管理要求和規劃環(huán)境影響的范圍和程度劃定空間管控范圍，依托地理信息系統（GIS）手段，結合區域的空間控制要求，進(jìn)行疊加制圖，使其清晰圖示化，使規劃環(huán)評的空間管控具備科學(xué)性和可操作性。

其次是資源承載力方面，主要從水資源、土地資源及能源三方面分析。以資源供需平衡為基礎，綜合考慮其他影響因素進(jìn)行環(huán)境承載力分析。以水資源承載力為例，首先分區域計算各區域的水資源供需平衡反映資源供需狀況，其次綜合考慮資源承載能力的主要影響因素指標，進(jìn)行水資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì )環(huán)境的耦合性分析，體現出經(jīng)濟和社會(huì )系統結構差異對資源承載能力的影響。

最后是負面清單方面，負面清單的制定局限于國家產(chǎn)業(yè)政策名錄，而是根據報告評價(jià)結果，以“三線(xiàn)”給出的管控要求為基礎，制定負面清單。以區域空間管控的要求，提出禁止開(kāi)發(fā)區和限制開(kāi)發(fā)區的范圍清單；以區域資源承載分析為基礎，結合區域資源分布和配置要求，分區域、分行業(yè)，從資源利用總量和利用效率方面提出準入清單；以區域環(huán)境質(zhì)量為基礎，結合區域減排方案，提出各行業(yè)排放限值和執行標準的準入清單。

加強規劃環(huán)評制度建設的思考

第一，加強各部門(mén)溝通，優(yōu)化現有規劃審批機制， 強化規劃環(huán)評“早期介入”。對于已開(kāi)發(fā)區域，盡管可以通過(guò)強化區域的回顧性調查和評價(jià)，提出基于實(shí)現環(huán)境目標，在空間管制、總量管控和環(huán)境準入方面的規劃優(yōu)化調整建議來(lái)倒逼規劃修編。但是，規劃環(huán)評也因此喪失了其源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。因此要嚴格落實(shí)《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》中關(guān)于規劃環(huán)評在規劃審查和審批程序中的地位，突出規劃環(huán)評的重要性，加強與規劃編制單位、規劃審批單位及其相關(guān)的綜合管理部門(mén)和行業(yè)管理部門(mén)的溝通協(xié)調，優(yōu)化現有的規劃審批程序與機制，強化規劃環(huán)評的“早期介入”。

第二，細化規劃環(huán)評環(huán)境管理制度，提高規劃環(huán)評執行率。

首先，對規劃環(huán)評開(kāi)展實(shí)行“名錄化”管理：環(huán)境保護部應盡快制定頒布“規劃環(huán)境影響評價(jià)管理名錄”，對于各類(lèi)法律、法規明確要求編制的規劃，根據規劃內容特點(diǎn)，判斷環(huán)境影響程度，確定是否需要開(kāi)展規劃環(huán)評。對于需要開(kāi)展環(huán)評的規劃，形成規劃環(huán)評管理名錄，對規劃環(huán)評的類(lèi)別、審批級別、責任主體進(jìn)行明確說(shuō)明，實(shí)現規劃環(huán)評的對號入座。

其次，保障規劃環(huán)評跟蹤評價(jià)“常態(tài)化”進(jìn)行： 加強環(huán)境影響評價(jià)跟蹤評價(jià)制度。通過(guò)跟蹤評價(jià)對前期規劃環(huán)評提出的約束條件、環(huán)保措施和整改建議進(jìn)行進(jìn)一步論證和回顧，對環(huán)評監測和預測分析結果進(jìn)行評估。通過(guò)常態(tài)化的跟蹤評價(jià)，保證規劃環(huán)評的落實(shí)， 同時(shí)對規劃環(huán)評的不確定性進(jìn)行修正。

最后，實(shí)現規劃核查“制度化”建立：《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》提出，當規劃實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生重大不良環(huán)境影響的，環(huán)境保護主管部門(mén)及時(shí)進(jìn)行核查， 經(jīng)核查屬實(shí)的，向規劃審批機關(guān)提出采取改進(jìn)措施或者修訂規劃的建議。目前，核查工作尚未正式開(kāi)展，應逐步建立規劃環(huán)評核查制度，研究重大不良環(huán)境問(wèn)題的指征，確定核查工作啟動(dòng)機制，編制核查開(kāi)展技術(shù)指南，建立規劃核查制度。

以此，加強規劃環(huán)評實(shí)施情況的監督、檢查。對應進(jìn)行規劃環(huán)境影響評價(jià)卻未進(jìn)行，或未實(shí)施規劃環(huán)評卻審批了規劃的部門(mén)應依法追究相關(guān)部門(mén)和人員的責任，保障規劃環(huán)評的實(shí)施。

第三，夯實(shí)規劃環(huán)評的技術(shù)基礎，規范從業(yè)機構和人員，提升規劃環(huán)評成果質(zhì)量。

規劃環(huán)評作為一項技術(shù)報告，規劃環(huán)評基礎理論方法確實(shí)存在不成熟的方面，特別是在空間管控、資源環(huán)境承載力、累積影響等領(lǐng)域。因此，對于上述亟需解決的問(wèn)題，應構建規劃環(huán)評研究體系，盡快開(kāi)展各專(zhuān)題研究，提出整個(gè)評價(jià)技術(shù)流程、重點(diǎn)、指標、方法、標準等，建立起相對完善的理論方法體系，通過(guò)嚴謹的科學(xué)研究，夯實(shí)規劃環(huán)評的技術(shù)基礎，為科學(xué)開(kāi)展規劃環(huán)評提供技術(shù)支撐。

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